Otvorena vlast i demokratija

Otvorena vlast je od suštinskog značaja za demokratiju, zato što javni službenici ne mogu da budu odgovorni, niti građani dobro obavešteni da bi načinili pravilan izbor, ako tačne informacije oko aktivnosti odgovorne vlasti i posledicama njene politike nisu dostupne. Pristup takvim informacijama treba smatrati pre pravom građana i medija, koji deluju u njihovu korist, nego uslugom koju čini vlast, jer su birači oni koji plaćaju račune, kako bi vlast mogla obavljati javne poslove.

 

Zašto je otvorena vlast važna za demokratiju?

Otvorena vlast je od suštinskog značaja za demokratiju, zato što javni službenici ne mogu da budu odgovorni, niti građani dobro obavešteni da bi načinili pravilan izbor, ako tačne informacije oko aktivnosti odgovorne vlasti i posledicama njene politike nisu dostupne. Pristup takvim informacijama treba smatrati pre pravom građana i medija, koji deluju u njihovu korist, nego uslugom koju čini vlast, jer su birači oni koji plaćaju račune, kako bi vlast mogla obavljati javne poslove. Zato birači treba da znaju, šta dobijaju za svoj novac i šta se radi u njihovo ime. Iako je obezbeđivanje informacija često kritikovano kao traćenje javnih para, ono doprinosi efikasnosti odgovorne vlasti, sprečavanju korupcije i ustanovljavanju političkih grešaka pre nego što postanu hronične. Važan element u zaštiti građanskih sloboda, predstavlja i mogućnost pristupa pojedinaca ličnim podacima i dosijeima, koje o njima vode službe vlasti.

Otvorena vlast ima četiri osnovne karakteristike. Prvu karakteristiku predstavlja pružanje činjeničnih informacija o politici koju vodi vlast: podaci na kojima je zasnovana, njene posledice u praksi, njeni troškovi, pravila po kojima se vlast upravlja sprovodeći svoju politiku. Drugu karakteristiku predstavlja pristup pojedinca i štampe podacima i dokumentima, koje prikupljaju i donose vlasti radi obavljanja javnih poslova, jednako neposredno ili posredno preko parlamenta. Treću karakteristiku predstavlja otvorenost vlasti prema javnosti i štampi i to od parlamenta i njegovih radnih i pomoćnih tela, do saopštenja javnih službi i pristupa na radnim sastancima vlasti. Četvrtu karakteristiku predstavlja sistematsko savetovanje vlasti u formulisanju i primenjivanju politike, kao i objavljivanju informacija i saveta koje je vlast na taj način dobila.

Kategorije informacija koje se obično opravdano smatraju legitimno poverljivim, predstavljaju takozvano savetovanje vlasti: politički saveti koje vlasti dobijaju od javnih službenika, informacije čije bi objavljivanje ugrozilo sigurnost i bezbednost pojedinca i sistema, kao i razne trgovačke tajne poslovnih firmi.

U eri ograničene vlasti, smatralo se da je garantovana sloboda štampe dovoljna za obezbeđivanje otvorene vlade. Danas s mnogo kompleksnijom i dalekosežnijom javnom delatnošću, čak i najstrožije garancije slobode štampe, uključujući i obezbeđivanje zaštite i tajnosti novinarskih izvora, nisu dovoljne same po sebi. Karakteristična sklonost vlasti je da prikriju svoje aktivnosti i tako zaštite svoje greške i prestupe, izbegnu javnu bruku ili jednostavno sačuvaju svoje ubeđenje da one sve najbolje znaju. Toj tendenciji danas se može efikasno suprostaviti samo zakonima koji nalažu otvorenost vlasti ili „slobodu informisanja“.

Uzorni zakoni o slobodu informisanja, koji postavljaju standarde „najbolje prakse“ pokrivaju sve javne oblasti: dužnost vlasti da se otvori, pravo javnog pristupa dokumentima, otvorenost sastanka u javnim službama i ustanovama, zaštitu onih koji iznutra pribavljaju dokaze o zloupotrebama ili nelegalnim poslovima u javnim službama vlasti. Ovakvi zakoni smatraju se dodatkom ili komplementarnom merom za obezbeđivanje prava parlamenta (zakonodavne vlasti) da nadzire izvršnu vlast. Važna crta ovih zakona je da tumačenje izuzetka od otvorenosti, pripada sudovima a ne samoj vlasti.

Za moderne vlasti karakteristično je da ogromna javna sredstva troše na odnose sa javnošću. Time su obuhvaćene ne samo činjenične informacije o politici vlasti, nego i planiranje vremena i načina prezentacije, kojima se maksimalizuje pozitivan ishod, praksa selektivnog propuštanja informacija i svi ostali postupci kojima se oblikuje javno mnjenje. Zbog ove prakse od suštinske je važnosti garancija nezavisnog pristupa i provere informacija i podataka vlasti. Od posebnog je značaja i postojanje javne statističke službe, nezavisne od vlasti, kojoj se jednako mogu obratiti vlast, parlament i javnost.

Pojam otvorene vlade je mnogo širi od proste slobode informisanja. On uključuje učešće vlasti u javnoj raspravi u kojoj opravdavaju svoju političku platformu, kao i stepen do kojeg je vlast obavezna da konsultuje javnost prilikom formulisanja i promene svoje politike. Ovo uključuje otvorenost zakonodavne vlasti (parlamenta/skupštine), koja pokriva oblasti kao što su: neophodni vremenski planovi i procedure savetovanja, objavljivanje materijala za zainteresovane strane (javni budžet, javne nabavke, prostorno planiranje i urbanizam, zaštita životne sredine…). Na ovaj način „otvorenost“ podrazumeva i spremnost da se javnost sasluša i da joj se omogući pristup tačnim informacijama, koje vlasti koriste u obavljanju javnih poslova društvene zajednice.

Koju ulogu u demokratiji ima javna služba?

Stalno zaposleni neizabrani javni službenici sačinjavaju trajnu administraciju, na koju se vlast oslanja radi obavljanja svakodnevnih javnih poslova. Oni obezbeđuju stručne savete neophodne za formulisanje politike i donošenje zakonske regulative i predstavljaju administrativnu strukturu neophodnu za efikasan javni rad. Od njih se očekuje da ove uloge izvršavaju efikasno i nepristrasno, koja god partija da je na vlasti i nezavisno od toga da li se lično slažu s politikom vlasti ili ne. Iako je profesionalna javna služba obeležje svakog savremenog sistema uprave, postavlja se čitav niz pitanja karakterističnih za njenu organizaciju u demokratskim sistemima (zajednicama).

Prvi od tih problema javlja se kao posledica zabrinutosti koju izražavaju mnoge političke partije – ako neki viši državni službenici nisu odani politici partije na vlasti, mogu delovati na vlast opstruiranjem ili iskorišćavanjem svog monopola na ekspertizu prilikom davanja saveta vlastima i time postignu svoj cilj, jer su vlasti obično mnogo manji eksperti od svojih službenih savetnika. Ove brige su često preterane. Odgovornost javnih službenika je da provere otpornost svakog političkog predloga na primedbe i praktične teškoće, kao i da pronađu način njegove realizacije, što često može da se protumači kao opstrukcija. Međutim, isto je tako tačno i da javni službenici imaju moćni neizborni utucaj na politiku i da se taj uticaj može koristiti nedemokratski. Razvijene demokratije u načelu primenjuju, jedan od dva metoda minimalizacije takvih mogućnosti. Prvi je da najviša administrativna mesta, vlast pretvara u mesta podložna političkom imenovanju i ljude na njima menja sa svakom promenom izbora vlasti. Drugi je da vlasti ustanovljavaju političke službe u javnim administracijama i da u njima zapošljavaju specijaliste koji su istovremeno i partijske pristalice. Od njih se očekuje da političkoj opciji vlasti, pruže alternativne savete i informacije, kao i da budu dovoljno stručni radi nezavisne provere saveta stalnog javnog službenika. Ni jedan metod nije bez problema, ali njihove prednosti verovatno nadmašuju nedostatke. 

Drugi problem odnosi se na odgovornost javnih službenika. Sve javne birokratije organizovane su hijerarhijski, sa odgovornošću prema nadređenom i prema vlastima (izvršnoj i zakonodavnoj). Ali nemaju li javni službenici i neposrednu odgovornost prema zakonu, parlamentu i javnosti, što ponekad može da pretegne nad njihovom odgovornošću prema nadređenima? Šta ako nalozi i naredbe koje primaju, podrazumevaju kršenje zakona ili obmanu parlamenta i javnosti, čime gaze prava onih kojima pružaju javne usluge? Ovakvi primeri ukazuju na mogućnost jasnog konflikta između birokratskog i demoratskog načela odgovornosti. U praksi, mnogi javni službenici rešavaju navedeni konflikt pomoću                  „nezvaničnog curenja informacija“. To je jedan od razloga zašto bi zakon trebao da štiti one koji to čine (zaštićene svedoke).

Jedno od važnih pitanja o javnim službenicima, predstavlja način njihovog regrutovanja. Kvalitet je obično obezbeđen takmičarskom selekcijom među onima koji imaju više obrazovanje ili relativno profesionalno iskustvo i stručnost, nezavisno od partijske pripadnosti. Međutim, dok to obezbeđuje određenu intelektualnu isključivost regrutovanja, važno je da ono ne bude i socijalno isključivo. Javna služba u demokratskim društvenim zajednicama trebala bi da bude prepoznatljiva i reprezentativna za glavne društvene grupe, dok načelo političke jednakosti zahteva da pristup javnim imenovanjima bude jednako otvoren svima, nezavisno od toga kojoj političkoj grupaciji pripadaju. To znači da bi politika antidiskriminacije i jednakih mogućnosti, trebala biti efikasna i u sistemu obrazovanja i prilikom regrutovanja za javne službe vlasti. 

Demokratija i tajne službe vlasti

Demokratija je u načelu nespojiva sa tajanstvenošću bilo kojih javnih službi. Međutim, demokratski zajednice su oduvek smatrale nužnim tajne operacije, kojima se štiti zajednica od spoljašnje pretnje, organizovanog kriminala, korupcije i zavere protiv samog demokratskog procesa. Problem s logističkom operativom je u tome, što metodi koji se primenjuju: praćenje, prisluškivanje, snimanje, zastrašivanje i prljavi trikovi svih vrsta, predstavljaju povredu građanskih prava pojedinaca, koja zbog svoje tajanstvenosti lako mogu da pređu granicu javno opravdanih ciljeva i primene se protiv nepodobnih političkih organizacija i pojedinaca. Na taj način aktivnosti koje su savršeno legalne „slučajno“ mogu predstavljati problem za politiku vlasti.

Odnos centralne i lokalne vlasti

Sistem izborne lokalne vlasti važan je za vitalnost demokratije, jer proširuje mogućnosti učestvovanja u javnom donošenju odluka i povećava broj onih koji u tome učestvuju. Lokalno zasnovana vlast odgovara posebnim lokalnim potrebama i okolnostima mnogo više od centralne (nacionalne) vlasti. Lokalna vlast omogućava političko eksperimentisanje u malim razmerama, koje ako se pokaže kao uspešno, može predstavljati nacionalni model i odskočnu dasku sa političkom bazom za nacionalni nivo politike. Ograničavajući koncentarciju moći u rukama centralne vlasti, lokalna vlast u prostornom smislu doprinosi ustavnoj podeli moći. Međutim, u savremenim državama na delu su snažne sile koje ohrabruju centralizaciju donošenja političkih odluka. Postoji i otpor političara na nacionalnom nivou, koji ne žele da dozvole političkim protivnicima na lokalnom nivou, da opstruiraju ili razvodne političke inicijative centra. U sve mobilnijem društvu i očekivanja javnosti uopšte, postaju netolerantna prema značajnijim odstupanjima u standardima usluga od jednog mesta do drugog. Jednakost građana predstavlja jednakost u standardima korišćenja javnih usluga i ako se oni mogu dostići samo raspodelom izvora među različitim oblastima i nacionalnom regulacijom, onda to znatno ograničava autonomiju lokalne vlasti, a sa tim i opseg lokalnog biračkog tela.

Nema lakog rešenja za ove suprostavljene imperative, niti nekog koje bi bilo univerzalno primenjivano. Pošto najsnažniji pritisci dolaze iz pravca centralizacije, zaštita je potrebna interesima lokalnosti uopšte. Kao minimum, to bi zahtevalo jasnu i biračima razumljivu podelu funkcija između centralne i lokalne vlasti, dovoljno moći i sredstava da se te funkcije izvrše prema lokalnim potrebama i okolnostima u okvirima: nacionalne regulative, odgovarajućih mehanizama odgovornosti lokalnih birača, nemešanja centralne vlasti u odluke lokalnih vlasti, i zaštite ustavnog suda ako je potrebno. Efikasni odnosi između centra i lokalne vlasti, zavise pre svega od saradnje i uzajamnog priznanja sfera, nego od uskog legalizma.